2018上海智慧环卫及固体废弃物处理展

2018年 4月26-28日 上海新国际博览中心
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论PPP模式在环卫领域的应用

25.07.2017 10:14

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论PPP模式在环卫领域的应用

随着国民经济和城市建设的飞速发展,人民生活水平不断提高,对环境卫生的要求越来越高,然而随着城市生活垃圾产生量的持续增长,环境的承载压力越来越大,并严重影响城市的可持续发展,城市生活垃圾处理的问题越来越受到各方面的关注,尽管中央政府和地方政府不断投入大量资金建设城市环卫设施,但原有的管理和投融资体系不能满足现实的要求,环卫领域迫切需要打破已有体制,引入民间资本和管理。推行环卫PPP项目,就是政府利用存量资产与社会投资人合作,盘活环卫设备设施的存量资产,充分吸纳社会资本投资运营、年底按照考核标准和服务效果支付服务费用的方式,是有效解决环卫一体化项目缺乏建设资金的现实问题的一种合理途径。在此背景下,我们介绍一下PPP模式及其优势和应用现状,最后结合莱芜市静脉产业园PPP项目加以说明。
        1.PPP模式内涵
        1.1 PPP模式定义
        PPP模式(Public-Private Partnership)是指政府与私人组织之间,为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
        1.2 PPP模式特征
        伙伴关系、利益共享、风险共担是PPP模式的三个重要特征。伙伴关系是PPP模式的本质的体现,是PPP的最为首要的特征。利益共享,在PPP模式中,它的涵义不仅仅是公共部门和私人部门之间的利润共享,指的是公共部门和私人部门对PPP模式下的社会成果的共享,与此同时私人部口、民营企业或机构在参与项目过程中取得相对稳定、平和的投资回报。风险共担是指PPP项目在利益共享的同时,也强调风险共担,是发展和维持伙伴关系的另一个基础。
        2.PPP模式内在优势
        2.1避免费用超支
        私人部门和政府公共部门在初始阶段就共同参与到项目中,从项目的识别阶段,到可行性研究,再到项目的建设过程,双方共同参与,能起到监督彼此的作用。基于双方对项目的了解,可缩短前期工作周期,节约项目费用。而且,私人部门只有在项目完成并得到政府批准使用后,才能获得收益。因此,PPP模式能够在一定程度上消除项目的完工风险和项目资金风险,有利于提高效率,缩减工程造价。
        2.2减轻财政负担
        在传统模式上,政府是公共产品和服务的提供者,PPP模式能够使政府免于此,使政府有提供者转变为监督者。从而不仅保障了项目的质量,也减轻政府的财政负担。
        2.3促进投资体制改革
        公共产品和服务的提供通过私人部门来完成,政府公共部门可以获得更多的资金和技术支持,也促进了投资主体的多元化。
        2.4互利共赢
        PPP模式可以使政府公共部门和私人部门彼此取长补短,优势互补。双方可以通过互利的长期目标,以最少的成本为社会公众提供更高质量、更高效率的产品或服务。
        2.5风险分配合理
        PPP模式与BOT等模式的不同之处在于,双方在项目初期就可实现风险分配,同时政府承担一部分风险,更合理的分配了风险,从而减少私人部门的风险,使项目的融资难度得到降低,融资成功的可能性得到了提高。
        3.PPP模式在环卫产业中的应用现状及必要性
        3.1现状分析
        政府相关政策相继出台。自2013年以来,PPP相关政策密集出台,《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》等,特别是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的出台,鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营,提高公共服务质量和效率,保护特许经营者合法权益。
        PPP模式应用研究现状。
朱占波(2008)在研究并总结了国内外PPP模式的应用情况的基础上,通过案例分析得出PPP模式应用于城市生活垃圾处理的经验,并提出了PPP模式下垃圾处理服务的定价模型以及如何在城市生活垃圾处理领域推广PPP模式的政策建议。孙洁(2012)在总结分析了PPP模式的特点和特征后,得出PPP模式适合应用于诸如城市污水处理等提供非纯公共物品或服务的项目领域,并指出在PPP模式的选择上,需要根据污水处理厂的不同形态选择具体的管理模式。孟春、李晓慧、张进锋(2014)在分析了常州市餐厨垃圾项目的PPP运行模式后,总结提出了PPP合作成功的经验,并针对政府如何解决垃圾处理的可持续发展问题提出了合理化建议。
        3.2必要性分析
        政府采取PPP模式引入社会资本,将道路清扫保洁、垃圾运输、环卫设施建设等推向社会,实行市场化运作,一方面符合国家的政策导向要求,另一方面有利于促进城市环卫管理体制和考核方式的转变。应该说在市政环卫领域引入PPP模式是具有积极意义的。
        PPP模式的引入,将促进原有环卫管理体制的改革,加快实现政府职能的转变,实现管干分离,可以充分发挥社会力量和市场机制调节的作用。采取PPP模式,可以盘活现有环卫资产,通过利用社会资本的资源,解决环卫一体化项目的资金投入难题。政府按照考核标准和服务效果支付服务费用,充分发挥财政支出的效益。
        专业的社会投资人引入后,通过“让专业的人做专业的事”,有助于提高项目的运营管理水平,增强公共产品和服务供给效率。引入专业化的环卫企业,采用先进的技术、经验与管理模式,可以全面快速提升环卫行业的技术、运营及管理水平。
        政府与社会资本依据各自风险承担能力、风险与利益一致的原则,从风险成本最优化的角度,可以对项目风险实现合理的分担,较传统模式而言,大大降低了政府的风险。社会资本方在获得合理收益的同时,将承担与收益相匹配的投融资、运营和维护风险。
        4.莱芜市静脉产业园PPP项目简介
        4.1项目概况
        莱芜市环保静脉产业园项目包括餐厨废弃物处理项目和环保能源发电项目两部分。项目位于莱芜市牛泉镇毕毛埠村村南、石门村村西,距离市区约20公里,服务范围为莱芜市全境。餐厨废弃物处理项目占地20亩,于2015年5月下旬开始建设,2016年7月进入试运行阶段,实现了餐厨垃圾统一收运处置。垃圾焚烧发电项目占地80亩,于2016年5月开工建设。莱芜市城市管理局和光大环保能源(莱芜)有限公司在莱芜市餐厨废弃物和能源发电合作,是城市垃圾处理领域创新性技术、创新性业务领域PPP合作的典型成功案例。
        4.2项目具体运作
        公共需求。为贯彻中央精神,有效控制生活垃圾污染,保障民众健康,山东省政府于2014年颁发了任命政府令,实施《山东省餐厨废弃物管理办法》,要求所有设区城市建设餐厨废弃物处理工程,实现城市餐厨垃圾的集中收集、无害化处理和资源化利用。莱芜市政府积极响应省政府要求,并要求由城管局负责,在2015年5月建设餐厨废弃物处理项目,并同址建设环保能源发电项目,出台《莱芜市餐厨废弃物管理办法》,发布《关于餐厨废弃物实行统一收运处置的通告》。由莱芜市城市管理局牵头,一方面组织城管、公安、环保、市场监管等部门,联合开展餐厨废弃物收运处置综合整治工作,取缔非法收运餐厨废弃物车辆、非法加工餐厨废弃物窝点;另一方面,一开始就计划引入PPP的机制,通过招标引入具有技术、资金和经营能力的企业进行项目的投资、建设和运行管理。
        私人资本优势。光大环保能源(莱芜)有限公司是中国光大集团股份公司全资子公司,光大集团是中国环保行业的领军企业,是中国首个一站式、全方位的环境综合治理服务商。光大国际拥有环境科技(以研发、设计、装备制造为一体)、环保能源(垃圾发电、环保产业园区)、环保水务(水环境综合治理,新加坡交易所上市公司)及绿色环保(创新产业,正在推进于港交所上市)四大业务板块,育有一大批行业领先、具有国际水平的项目,包括垃圾发电、水环境治理、生物质综合利用、危废处理、光伏发电、风力发电、环保工程建设、技术研发、环保设备制造、环保产业园的规划、建设等,整体实力雄厚。
        公私合作的规划。双方经过沟通,确定由莱芜市政府和光大环保能源(莱芜)有限公司一起,发挥各自优势,实施莱芜市静脉产业园项目,项目投资总额为人民币4.35亿元,其中,餐厨废弃物处理项目投资额5000万元,设计日处理规模为100吨/天,环保能源发电项目投资额3.85亿元,设计日处理规模为600吨/天。
        项目运作效果与效益。由于双方的目标明确,配合得当,准备工作充分,餐厨废弃物处理项目用时一年,于2016年7月建成投产。光大环保能源(莱芜)有限公司购置了6辆餐厨废弃物收运专用车和大批收集设施,并成立餐厨废弃物收运专业队伍。投料首日即收运餐厨废弃物9吨,现每天收运处理餐厨废弃物增至30余吨,与260家餐厨废弃物产生单位签订了《莱芜市餐厨废弃物回收协议》,发放餐厨废弃物专用桶800余个,当前服务的辐射范围为莱芜市城区,保证了餐厨垃圾源头控制。环保能源发电项目2016年5月投入建设,预计2017年建成,待建成之后,莱芜市的生活垃圾将集中到该厂进行处理,预计年发电量可达8000万度,与传统发电站和垃圾填埋场相比,年节约用煤4.34万吨,年减排COD2700吨,年节约填埋土地40亩。不仅能够减少生活垃圾存量,而且能变废为宝,实现废物资源再利用,使生活垃圾得到无害化处理,从而有效促进生态环境的改善。